Региональное
Законодательство
Иркутская область

Апелляционное определение Иркутского областного суда от 15.07.2014 по делу N 33-5718-14 <Об оставлении без изменения решения Ангарского городского суда Иркутской области от 11.04.2014, оставившего без удовлетворения жалобу о признании недействующей части 1 статьи 24 Положения о статусе депутата Думы Ангарского муниципального образования>

ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2014 г. по делу № 33-5718-14

Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда в составе:
председательствующего судьи Воеводиной О.В.,
судей Черемных Н.К. и Каракич Л.Л.,
при секретаре К.С.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К.С.Б. о признании части 1 статьи 24 Положения о статусе депутата Думы Ангарского муниципального образования недействующей со дня ее принятия
по апелляционной жалобе заявителя К.С.Б.
на решение Ангарского городского суда Иркутской области от 11 апреля 2014 года,

установила:


К.С.Б. оспорила Положение о статусе депутата Думы Ангарского муниципального образования, принятое решением Думы 29 сентября 2009 года № 704-60рД и действующее в редакции решений Думы от 29 марта 2010 года № 728-66рД, от 11 ноября 2010 года № 08-04рД, от 28 января 2011 года № 46-09рД, с изменениями, внесенными на основании решения суда от 12 ноября 2012 года, в части установления оплаты труда депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе. Просила признать часть 1 статьи 24 Положения о статусе депутата Думы Ангарского МО в редакции решения Думы от 11 ноября 2010 года № 08-04рД недействующей со дня принятия.
В обоснование требований указала, что с 2010 года на постоянной основе осуществляла полномочия заместителя председателя Думы Ангарского МО, работодателем в лице мэра с ней был заключен трудовой договор.
В соответствии с Уставом заместитель председателя Думы осуществляет полномочия председателя Думы в случае временного отсутствия мэра, а также исполняет переданные ему в установленном порядке полномочия - постоянно. При досрочном прекращении полномочий мэра по Уставу на заместителя председателя Думы до избрания нового мэра возлагаются дополнительные обязанности по исполнению полномочий высшего должностного лица, которые в обязанности заместителя председателя Думы не входят.
В октябре 2012 года мэр Ангарского МО Ж. досрочно сложил полномочия, и с этого времени до 16 апреля 2014 года обязанности мэра исполняла она. На основании распоряжения мэра от 18 октября 2012 года, которое в настоящее время опротестовано прокурором, она получала доплату за исполнение полномочий мэра АМО.
Частью 1 статьи 24 Положения установлено, что оплата труда депутата, осуществляющего полномочия на постоянной основе, определяется суммированием денежного вознаграждения, надбавок за особые условия замещения должности и выслугу лет, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, иных надбавок, установленных федеральным и областным законодательством, ежемесячного денежного поощрения. На денежное вознаграждение начисляется районный коэффициент и процентные надбавки, установленные федеральным и региональным законодательством. В то же время, указанная норма Положения предусматривает выплату работнику лишь части надбавок, предусмотренных трудовым законодательством. В частности, нормативный акт в оспариваемой части не устанавливает размер доплаты за исполнение полномочий мэра.
Считает, что часть 1 статьи 24 Положения противоречит статье 129 Трудового кодекса РФ, статье 8 Закона Иркутской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области", статье 62 Устава Ангарского МО, имеющим большую юридическую силу, нарушает ее право на доплату, предусмотренную статьей 151 Трудового кодекса РФ, принцип равенства прав работников, предусмотренный статьей 2 Трудового кодекса РФ и гарантированный статьей 37 Конституции РФ.
В судебном заседании К.С.Б. и ее представитель Б. доводы заявления поддержали. Заявитель настаивала на том, что на депутата, осуществляющего полномочия на постоянной основе, распространяются нормы трудового законодательства в части регулирования вознаграждения за труд.
Представители Думы АМО Х. и Т. с заявленными требованиями не согласились.
Решением суда в удовлетворении заявления К.С.Б. отказано.
К.С.Б. с решением суда не согласилась, в апелляционной жалобе поставила вопрос об его отмене, полагая, что суд неправильно применил нормы материального права, сделал неправильные выводы из установленных обстоятельств, не применил нормы, подлежащие применению.
Неправильным считает вывод суда о том, что гарантии депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, устанавливаются нормами специального законодательства, а положения Трудового кодекса РФ на них не распространяются.
Поскольку гарантии депутатам, выборным лицам устанавливаются не Федеральным законом, а нормами регионального законодательства и правовыми актами местного самоуправления, суд необоснованно проверял нормативный акт в оспариваемой части на соответствие федеральному законодательству и сделал вывод об отсутствии противоречий.
Полагает, что Уставом мэр как работодатель наделен полномочиями на применение норм трудового законодательства при установлении доплаты за дополнительную работу заместителя председателя Думы.
Суд не придал значения статье 23 Положения, согласно которой депутату, работающему на постоянной основе, предоставляются иные гарантии, определенные федеральным, областным законодательством, Уставом.
Обращает внимание на то, что полномочия мэра как высшего должностного лица шире полномочий заместителя председателя Думы, и исполнение обязанностей мэра для нее являлось дополнительным объемом работы, за которую в соответствии с требованиями трудового законодательства полагается оплата. Полагает, что на нее распространяются все гарантии, определенные Уставом АМО, трудовым законодательством и Положением о статусе депутата. При этом Трудовой кодекс имеет большую юридическую силу, чем Устав и Положение о статусе депутата.
Поскольку правовые акты не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, суд должен был признать нормативный акт недействующим в оспариваемой части.
В силу части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт подлежал проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу. В нарушение указанной нормы суд не проверил Положение на соответствие тем статьям Устава, на которые К.С.Б. не ссылалась, в частности, на соответствие статье 30, устанавливающей порядок заключения и расторжения трудового договора с заместителем председателя Думы в соответствии с требованиями трудового законодательства. Из чего следует, что Устав АМО гарантирует депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, соблюдение требований трудового законодательства. Не были проверены судом и процедурные вопросы принятия Положения о статусе, не определены пределы полномочий Думы АМО на его издание. Следовательно, всесторонне и полно обстоятельства спора не исследованы.
Прокурором на апелляционную жалобу принесены возражения.
Заслушав доклад по делу, объяснения заявителя К.С.Б., ее представителя Б., поддержавших апелляционную жалобу и дополнения к ней, заключение прокурора Скоробогатовой Н.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, проверив обстоятельства дела, решение суда в пределах доводов жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта.
В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Процессуальные правила производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов установлены нормами главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, которые применяются с учетом разъяснений, изложенных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Согласно положениям статьи 253 ГПК Российской Федерации, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении соответствующего заявления. Напротив, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Оспариваемое К.С.Б. в части Положение о статусе депутата Думы Ангарского муниципального образования является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку отвечает всем признакам, перечисленным в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48.
Проверяя порядок принятия Думой Ангарского муниципального образования решения от 29 сентября 2009 года № 704-60рД "Об утверждении Положения о статусе депутата Думы Ангарского муниципального образования и об отмене некоторых решений Думы Ангарского муниципального образования" и внесения в него изменений решениями Думы от 29 марта 2010 года № 782-66рД, от 11 ноября 2010 года № 08-04рД, от 28 января 2011 года № 46-09рД, суд первой инстанции каких-либо нарушений не установил.
Положение о статусе депутата принято Думой в пределах компетенции, установленной статьями 35, 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 3 Закона Иркутской области от 17 декабря 2008 года № 122-оз "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" и Уставом Ангарского муниципального образования. Форма оспариваемого нормативного акта, порядок его принятия, введения в действие, опубликования соответствует требованиям закона.
В соответствии с частью 1 статьи 24 Положения о статусе депутата в редакции решения Думы от 11 ноября 2010 года № 08-04рД, которую К.С.Б. оспаривает, полагая, что ее содержание противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Трудовому кодексу Российской Федерации, Уставу АМО, оплата труда депутата, осуществляющего полномочия на постоянной основе, определяется суммированием денежного вознаграждения, надбавок к денежному вознаграждению за особые условия замещения должности, выслугу лет, надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну и иных надбавок, установленных федеральным и областным законодательством, а также ежемесячного денежного поощрения. К денежному вознаграждению выплачиваются районные коэффициенты и процентные надбавки, установленные федеральным и областным законодательством.
В соответствии с пунктами 5, 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Гарантии полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления установлены Законом Иркутской области от 17 декабря 2008 года № 122-оз.
На основании статьи 3 названного Закона гарантии осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, настоящим Законом. Отдельные вопросы, связанные с установлением гарантий выборного лица, могут регулироваться иными муниципальными правовыми актами, если это предусмотрено уставом муниципального образования.
Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные социальные, материальные, организационные и иные гарантии осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления.
Согласно статье 8 Закона выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета производится оплата труда в виде ежемесячного денежного вознаграждения, а также денежного поощрения и иных дополнительных выплат, установленных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, с выплатой районных коэффициентов и процентных надбавок, определенных в соответствии с законодательством.
Представительный орган муниципального образования самостоятельно определяет размеры и условия оплаты труда выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, с соблюдением установленных законодательством требований.
Согласно части 2 статьи 62 Устава Ангарского муниципального образования районная Дума в соответствии с Уставом самостоятельно определяет размеры и условия оплаты труда мэра Ангарского муниципального образования, депутатов районной Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих.
Проверив содержание части 1 статьи 24 Положения о статусе депутата на соответствие приведенных правовых норм, а также иных положений Устава, суд первой инстанции не установил противоречий между ними и обоснованно признал доводы заявителя ошибочными, основанными на неверном толковании норм права.
В соответствии со статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном настоящим Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей):
военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы;
члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор);
лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера;
другие лица, если это установлено Федеральным законом.
Согласно статье 172 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Пунктом 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Поскольку гарантии осуществления полномочий депутатов и выборных лиц местного самоуправления отрегулированы системой федерального и регионального законодательства, муниципальными нормативными актами, правильным является вывод суда о том, что положения Трудового кодекса Российской Федерации в части оплаты труда не могут применяться без учета особого статуса этих лиц и специальных норм права.
Не противоречит этот вывод суда и бюджетному законодательству, как на том настаивает заявитель.
В соответствии со статьей 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Обсуждая довод заявителя о противоречии оспариваемой нормы Положения статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации, суд признал его несостоятельным, обоснованно сославшись на то, что пределы правового регулирования органов местного самоуправления в сфере труда ограничены Федеральным законом, и, принимая Положение о статусе депутата, Дума Ангарского муниципального образования за эти пределы не вышла.
Поскольку в данном споре К.С.Б. не защищает свои личные трудовые права, а оспаривает нормативный правовой акт, суд обоснованно не вдавался в обсуждение целесообразности его принятия применительно к конкретной ситуации по получению заявителем денежного вознаграждения в связи с исполнением полномочий мэра.
В ходе судебного разбирательства никаких нарушений при принятии Положения о статусе депутата и противоречий его содержания в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено не было, оспариваемая норма является определенной, неоднозначного толкования не вызывает и суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований К.С.Б. о признании части 1 статьи 24 Положения недействующим со дня принятия.
При этом судебная коллегия учитывает, что в системе специальных норм федерального, регионального и местного правового регулирования оспариваемая заявителем норма Положения по своему содержанию при правоприменении допускает толкование.
Выводы суда в решении подробно мотивированы со ссылками на нормы закона, которые в каждом случае, при обсуждении всех доводов и проверке правового содержания Положения о статусе депутата применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, на которые ссылается заявитель в апелляционной жалобе, а также таких, которые могли бы повлечь безусловную отмену решения, судом не допущено.
Апелляционная жалоба с дополнениями не содержит доводов, которые поставили бы под сомнение правильность выводов суда, и отклоняется судебной коллегией по изложенным выше основаниям.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ангарского городского суда Иркутской области от 11 апреля 2014 года по настоящему гражданскому делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий
О.В.ВОЕВОДИНА

Судьи
Н.К.ЧЕРЕМНЫХ
Л.Л.КАРАКИЧ


------------------------------------------------------------------