Региональное
Законодательство
Иркутская область

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18.08.2014 по делу N А19-6761/2013 <О признании недействующими пунктов 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпунктов 2 и 5 пункта 8.10, пункта 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 N 2931>

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 августа 2014 г. по делу № А19-6761/2013

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 12.08.2014.
Решение в полном объеме изготовлено 18.08.2014.
Арбитражный суд Иркутской области в составе:
председательствующего судьи Дмитриенко Е.В.,
судей Колосова В.И., Куклиной Л.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи П.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
индивидуального предпринимателя Ц. (ОГРНИП <...>, ИНН <...>; место жительства: <...>)
к администрации муниципального образования города Братска (ОГРН <...>, ИНН <...>; место нахождения: 665708, <...>),
третье лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (место нахождения: 664025, <...>),
о признании пунктов 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпунктов 2 и 5 пункта 8.10, пункта 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931, недействующими как не соответствующих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу,
при участии в судебном заседании:
от заявителя - А. (представитель по доверенности, паспорт), Х. (представитель по доверенности, паспорт);
от заинтересованного лица - К. (представитель по доверенности, паспорт);
от третьего лица - не явились, уведомлены надлежаще;
от прокуратуры Иркутской области - Плотникова И.С. (прокурор, служебное удостоверение),

установил:

гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Ц. (далее - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании пунктов 3.1, 3.2, 3.3 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931, в редакции от 27.03.2013 (далее - Порядок размещения нестационарных объектов), недействующими как не соответствующих Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пунктов 3.5 и 3.6 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов недействующими как не соответствующих Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; признании пункта 3.7 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов недействующим как не соответствующего Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пункта 8.9 и подпунктов 2 и 5 пункта 8.10 раздела VIII Порядка размещения нестационарных объектов недействующими как не соответствующих Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пункта 1.1 Приложения 6 к Порядку размещения нестационарных объектов недействующим как не соответствующего Гражданскому кодексу Российской Федерации и Земельному кодексу Российской Федерации.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: министерство финансов Иркутской области; Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14.11.2013 по делу № А19-6761/2013 пункты 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпункты 2 и 5 пункта 8.10, пункт 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов признаны соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, требования предпринимателя Ц. оставлены без удовлетворения.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2014 по делу № А19-6761/2013 решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области. Отменяя решение Арбитражного суда Иркутской области от 14.11.2013 по делу № А19-6761/2013, суд кассационной инстанции указал, что суд первой инстанции должен был проверить, имеется ли конкретная норма федерального закона, разрешающая принять оспариваемые положения о размещении как нестационарных торговых, так и нестационарных неторговых объектов; в свою очередь, заявитель и антимонопольный орган должны доказать, что нормы Порядка размещения нестационарных объектов ограничивают конкуренцию, в частности, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В ходе нового рассмотрения дела из числа лиц, участвующих в деле, исключены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области и министерство финансов Иркутской области, не имеющие какой-либо заинтересованности в исходе спора, поскольку решение по настоящему делу не может повлиять на их права и обязанности по отношению к сторонам спора.
В порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях обеспечения законности в дело вступил прокурор Иркутской области.
В судебном заседании представители предпринимателя Ц. в полном объеме поддержали требование о признании недействующими оспариваемых положений Порядка размещения нестационарных объектов по основаниям, изложенным в заявлении, письменных дополнениях и возражениях.
Представитель заинтересованного лица заявленные требования не признал, привел доводы в соответствии с письменным отзывом на дополнительные пояснения заявителя, считает оспариваемые пункты Порядка размещения нестационарных объектов соответствующими указанным заявителем нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области о времени и месте судебного разбирательства уведомлено надлежащим образом, явку представителя в судебное заседание не обеспечило, ранее в ходе судебного разбирательства и в письменных пояснениях указало на несоответствие пунктов 3.3, 3.7 Порядка размещения нестационарных объектов положениям статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", просило удовлетворить требования предпринимателя в части, противоречащей действующему законодательству, в том числе антимонопольному.
В судебном заседании 06.08.2013 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 11 часов 30 минут 11.08.2014. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Иркутской области в сети Интернет.
После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, при участии: от заявителя - А. (представитель по доверенности, паспорт), от прокуратуры Иркутской области - Плотникова И.С. (прокурор, служебное удостоверение). От заинтересованного лица поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя администрации.
Представителем предпринимателя в порядке статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлено ходатайство об истребовании из материалов дела № А19-522/2013 надлежаще заверенных копий отзывов администрации и приобщении их к материалам дела № А19-6761/2013 для установления всех обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения спора.
Обращаясь с вышеназванным ходатайством, заявитель в нарушение требований части 4 статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не указал причины, препятствующие самостоятельному получению указанных доказательств. Отпуск судьи, рассматривающего дело № А19-522/2013, не препятствует ознакомлению предпринимателя с его материалами и снятию копий необходимых документов.
Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что в материалах дела имеется достаточно доказательств для полного, объективного и всестороннего рассмотрения спора, необходимость в представлении дополнительных доказательств отсутствует, коллегией судей отказано в удовлетворении ходатайства предпринимателя Ц., о чем вынесено протокольное определение.
Представитель прокуратуры Иркутской области в судебном заседании 11.08.2014 указал на обоснованность доводов заявителя о несоответствии отдельных положений Порядка размещения нестационарных объектов.
В судебном заседании 11.08.2013 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 9 часов 20 минут 12.08.2014. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Иркутской области в сети Интернет.
После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, при участии: от заявителя - Х. (представитель по доверенности, паспорт), от прокуратуры Иркутской области - Плотникова И.С. (прокурор, служебное удостоверение).
Представитель предпринимателя Ц. поддержал заявленные требования по ранее приведенным основаниям.
От прокуратуры Иркутской области поступило письменное заключение от 12.08.2014 № 38-07-2014 по делу № А19-6761/2013.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, с 06.08.2014 в новой редакции изложена глава 23 Кодекса, ранее действовавшей редакцией которой было регламентировано рассмотрение арбитражным судом дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 28.06.2014 № 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.
Дело рассмотрено в порядке, установленном главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на день принятия заявления предпринимателя Ц. к производству, по имеющимся доказательствам, исследовав которые, заслушав доводы и возражения представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд установил следующие обстоятельства спора.
В целях упорядочения размещения нестационарных объектов и улучшения архитектурного облика г. Братска в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", приказом службы потребительского рынка и лицензирования Иркутской области от 20.01.2011 № 3-спр "Об утверждении Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области схемы размещения нестационарных торговых объектов" и на основании статей 40.2, 61 Устава муниципального образования г. Братска постановлением администрации муниципального образования г. Братска от 30.12.2011 № 2931 утвержден Порядок размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска.
Ц. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя за основным государственным регистрационным номером <...> и в числе прочего осуществляет деятельность по внутригородским и междугородним автомобильным (автобусным) пассажирским перевозкам.
Руководствуясь статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях размещения нестационарного объекта для продажи билетов на междугородние автобусные рейсы предприниматель Ц. обратился в администрацию муниципального образования города Братска с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, образуемого из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для коммерческих целей, не связанных со строительством.
Заявление предпринимателя рассмотрено в соответствии с Порядком размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931. На заседании Комиссии по размещению нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска принято решение об отказе в размещении киоска в связи с ведением разработки документации по планировке территории Центрального парка жилого района Энергетик.
Полагая, что пункты 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпункты 2 и 5 пункта 8.10, пункт 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов не соответствуют положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и создают Ц. препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов заявитель обратился в Арбитражный суд Иркутской области с рассматриваемым требованием.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При этом бремя доказывания распределяется между сторонами по делу в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт. В свою очередь нарушение нормативным правовым актом прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение каких-либо обязанностей или создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности подлежат доказыванию лицом, обратившимся с соответствующим требованием.
Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В силу части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
На основании пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов отнесено принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) определено, что муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931 утвержден Порядок размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, который представляет собой официальный документ, опубликованный 13.01.2011 в № 1 (465) печатного издания "Братские вести", устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение в целях урегулирования общественных отношений при размещении нестационарных объектов на территории города Братска.
По убеждению суда, оспариваемые предпринимателем пункты Порядка размещения нестационарных объектов необходимо рассматривать в совокупности с иными положениями указанного нормативного правового акта, а также учитывать, каким образом спорные нормы реализуются администрацией.
В силу пункта 1.1 Порядка размещения нестационарных объектов данный порядок разработан в целях совершенствования процедуры предоставления права на заключение договоров на установку и эксплуатацию нестационарных объектов, разработки проектов на нестационарные торговые объекты, приемки в эксплуатацию нестационарных объектов, заключения (оформления) договоров на установку и эксплуатацию нестационарных объектов.
Указанный Порядок регулирует размещение в городе Братске двух типов нестационарных объектов: нестационарные торговые объекты и нестационарные неторговые объекты (пункт 2.1).
Пунктом 2.2 Порядка размещения нестационарных объектов определены виды нестационарных объектов, к которым отнесены: павильоны, киоски, летние выставочные площадки, летние кафе, аттракционы, пункты проката, остановочные павильоны, временные площадки для реализации сельскохозяйственной продукции, остановочные комплексы, совмещенные с объектом обслуживания, платежные терминалы, уличные холодильники, мобильные объекты - автоприцепы (типа "Купава"), автофургоны, изометрические емкости, автолавки, квасные цистерны, тележки, лотки; объекты автосервиса (ремонтно-технические мастерские), открытые и крытые площадки для складирования материалов, пунктов приема вторсырья; лодочные станции, коммерческие спортивные и тренировочные площадки, площадки для обучения вождению автомобилей, автополигоны, зоны отдыха, отдельно стоящие информационные стелы и указатели, площадки для благоустройства территории, временные площадки для проведения строительных работ, открытые бесплатные парковки; металлические гаражи (только для льготной категории граждан).
Размещение нестационарных объектов напрямую связано с занятием земельного участка. В этой связи при их размещении необходимо руководствоваться положениями Земельного кодекса Российской Федерации, регламентирующими порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей размещения нестационарных торговых объектов, установленных Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
На основании статьи 3 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1). Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (часть 3).
Исходя из положений статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в части размещения нестационарных торговых объектов относятся разработка и утверждение схемы нестационарных торговых объектов, опубликование данной схемы и вносимых в нее изменений в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также их размещение на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению схемы размещения в отношении нестационарных торговых объектов.
Приказом Службы потребительского рынка и лицензирования Иркутской области от 20.01.2011 № 3-спр, поименованным в преамбуле оспариваемого Порядка, также утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области схемы размещения нестационарных торговых объектов.
В то же время, как следует из пункта 3.1 Порядка размещения нестационарных объектов, нестационарные неторговые объекты на территории муниципального образования города Братска также должны быть размещены в соответствии со схемой, утвержденной постановлением администрации муниципального образования города Братска.
Вместе с тем утверждение такой схемы предусмотрено только Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", который в силу части 3 статьи 1 данного Закона регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. Как следствие, положения Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ не применяются к отношениям, связанным с размещением неторговых объектов.
Пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено понятие нестационарного торгового объекта, которым признается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, регламентирована положениями статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Для этого указанные органы обязаны, в том числе, принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.
Таким образом, из буквального толкования пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что принятие акта, устанавливающего процедуру и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявлений и принятия решений, является обязанностью администрации муниципального образования города Братска.
В силу пунктов 2 и 3 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 указанного Кодекса, в которых должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Согласно пункту 4 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
Совершение указанных действий в срок, определенный пунктом 4 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, следует рассматривать в качестве юридической обязанности соответствующего органа.
На основании пункта 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Копия решения о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр.
На момент обращения предпринимателя Ц. в администрацию муниципального образования города Братска в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для коммерческих целей, не связанных со строительством, а именно в целях размещения нестационарного объекта для продажи билетов на междугородние автобусные рейсы, правовой акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления гражданам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования принят не был.
В этой связи заявление предпринимателя рассмотрено в соответствии с Порядком размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931. На заседании Комиссии по размещению нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска принято решение об отказе в размещении киоска в связи с ведением разработки документации по планировке территории Центрального парка жилого района Энергетик.
Вместе с тем, устанавливая критерии предоставления земельных участков под размещение нестационарных объектов, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования муниципальным правовым актом установил дополнительные по отношению к федеральному земельному законодательству ограничения в части размещения нестационарных объектов (как торговых, так и неторговых).
Пункт 3.2 Порядка размещения нестационарных объектов вводит ограничения перечнем мест, предназначенных для установки и эксплуатации того или иного типа нестационарного объекта, путем реализации продажи права на установку и эксплуатацию исключительно через аукцион.
В силу части 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Случаи заключения договора о продаже вещи или имущественного права исключительно путем проведения торгов могут быть установлены лишь Гражданским кодексом Российской Федерации или иным законом (пункт 3 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Земельный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы подобных ограничений не содержат.
Согласно пункту 3.3 Порядка размещения нестационарных объектов решение о включении нестационарных объектов в схему принимает комиссия по размещению нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска (далее - Комиссия), осуществляющая свою деятельность в соответствии с Положением о комиссии, утверждаемым постановлением администрации муниципального образования города Братска (далее - Положение о комиссии), на основании заявлений о включении в схему размещения нестационарных объектов, поступивших в Комитет по градостроительству администрации города Братска (далее - Комитет) от граждан или юридических лиц.
Пунктом 3.7 Порядка размещения нестационарных объектов установлено, что граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические и физические лица, заинтересованные в установке нестационарных объектов, перечисленных в подпункте "а" пункта 2.2 Порядка, подают заявление о включении нестационарного объекта в схему размещения нестационарных объектов. К заявлению прилагается схема размещения нестационарного объекта, выполненная заявителем на топооснове масштаба 1:500 - 1:1000, и эскизный проект нестационарного объекта или нестационарного объекта обслуживания (объемно-планировочное решение).
Частью 2 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено, что порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Правила).
Пунктом 2 указанных Правил предусмотрено, что включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.
Включение объектов в схему размещения осуществляется в целях достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения (пункт 3 Правил).
Для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения (пункт 4 Правил).
Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, рассматривает поступившее заявление в течение 30 рабочих дней и принимает решение о согласовании включения объектов в схему размещения или об отказе в таком согласовании (пункт 6 Правил).
Таким образом, нормативные акты, регулирующие вопросы утверждения и внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, не устанавливают обязанности органов местного самоуправления инициировать данные процессы на основании обращений граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических и физических лиц, основываясь лишь на их инициативе. Решение о включении нестационарного торгового объекта в схему размещения относится к исключительной компетенции именно органа местного самоуправления и осуществляется не на основании заявлений хозяйствующих субъектов.
Целью утверждения схемы является не удовлетворение потребностей заявителей на использование в предпринимательской деятельности земельных участков, а необходимость обеспечения устойчивого развития территории и достижение нормативов минимального обеспечения населения площадью торговых объектов.
Указанному противоречат положения пунктов 3.3, 3.7 Порядка размещения нестационарных объектов, согласно которым комиссия по размещению нестационарных объектов принимает решение о включении в схему нестационарного объекта на основании поступивших заявлений.
При этом из анализа положений Порядка размещения нестационарных объектов следует, что нестационарный объект, включаемый в схему по заявлению, в том числе хозяйствующего субъекта, в последующем может быть использован для осуществления хозяйственной деятельности.
Частью 3 статьи 17 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в том числе принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В то же время наличие в акте органа местного самоуправления указания на то, что нестационарный объект (как торговый, так и неторговый) включается в схему размещения нестационарных объектов по заявлению граждан и юридических лиц, может привести к ограничению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности, в свою очередь, такое ограничение может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Кроме того, пунктом 3.7 Порядка размещения нестационарных объектов на лицо, заинтересованное в размещении нестационарного объекта, возложена обязанность по представлению эскизного проекта такого объекта (объемно-планировочного решения), не предусмотренная действующим федеральным законодательством в отношении объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Субъективная оценка эскизного проекта уполномоченным органом может воспрепятствовать реализации такого проекта, что, в свою очередь, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции по основаниям, не предусмотренным федеральным законом.
При таких обстоятельствах пункты 3.3, 3.7 Порядка размещения нестационарных объектов не соответствуют положениям пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с которым органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Согласно пункту 3.5 Порядка размещения нестационарных объектов в 20-дневный срок с даты поступления заявления Комитет проводит анализ возможности размещения нестационарного объекта на территории города Братска исходя из требований градостроительного законодательства.
Пунктом 3.6 Порядка размещения нестационарных объектов определено, что при соответствии испрашиваемого места размещения нестационарного объекта требованиям градостроительного законодательства Комитет передает заявление о включении нестационарного объекта в схему размещения нестационарных объектов для рассмотрения на ближайшем заседании Комиссии.
Пунктом 4 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает в том числе срок предоставления государственной или муниципальной услуги.
Пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.01.2013 № 199 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление права на установку и эксплуатацию нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска", главой 2 которого предусмотрен Стандарт муниципальной услуги.
Согласно пункту 2.4 указанного Административного регламента правовым основанием предоставления муниципальной услуги является Порядок размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденный постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931.
Сроки предоставления муниципальной услуги установлены пунктом 2.5 данного Административного регламента.
В то же время в силу прямого указания пункта 1.2 Административного регламента его действие не распространяется на отношения по предоставлению права на установку и эксплуатацию нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска посредством заключения договора на установку и эксплуатацию нестационарных объектов (далее - право) по результатам проведения аукционов, которое урегулировано Порядком размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931.
Утвержденное постановлением администрации муниципального образования города Братска от 21.02.2012 № 300 Положение о комиссии по размещению нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска также не содержит положений о сроке рассмотрения Комиссией, упомянутой в пункте 3.6 Порядка размещения нестационарных объектов, заявления о включении нестационарного объекта в схему размещения нестационарных объектов, а равно периодичности созыва такой комиссии.
При таких обстоятельствах пункты 3.5, 3.6 Порядка размещения нестационарных объектов во взаимосвязи между собой не соответствуют положениям пункта 4 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", а также не отвечают общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не позволяют сделать однозначный вывод о предельном сроке рассмотрения заявления о включении нестационарного объекта в схему размещения нестационарных объектов, то есть допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.
Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Пунктом 8.9 Порядка размещения нестационарных объектов предусмотрено, что установка нестационарных объектов без оформления договора на установку и эксплуатацию нестационарного объекта запрещена.
Исходя из содержания оспариваемого Порядка, указанной нормой установлен запрет на установку как нестационарных торговых, так и нестационарных неторговых объектов без оформления соответствующего договора на их установку и эксплуатацию.
В то же время по смыслу статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющей процедуру предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, достаточным основанием для эксплуатации нестационарного объекта является оформленное в установленном законом порядке право собственности на земельный участок, а равно действующий договор аренды земельного участка, на котором размещен нестационарный объект.
Как следствие, норма пункта 8.9 Порядка размещения нестационарных объектов, запрещающая установку нестационарного объекта без дополнительного оформления договора на установку и эксплуатацию нестационарного объекта, вводит дополнительные по отношению к федеральному земельному законодательству ограничения в части размещения нестационарных объектов (как торговых, так и неторговых).
По вышеприведенным основаниям недействующими как не соответствующие требованиям статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации и пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" следует признать положения подпунктов 2 и 5 пункта 8.10 Порядка размещения нестационарных объектов, согласно которым расторжение договора на установку и эксплуатацию нестационарного объекта и окончание срока действия договора на установку и эксплуатацию нестационарного объекта являются основаниями для демонтажа нестационарных объектов.
Пункт 1.1 Приложения № 6 к Порядку размещения нестационарных объектов устанавливает предметом договора по фактическому предоставлению земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, не сам земельный участок, а право на установку и эксплуатацию на нем нестационарного объекта.
В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
Статьей 607 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.
Согласно пункту 2 статьи 170 Гражданского кодекса Российской Федерации притворной является сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку. Притворная сделка не направлена на возникновение вытекающих из нее правовых последствий, прикрывает иную волю участников сделки и в силу этого признается ничтожной. В этих случаях применяются правила о сделке, которую участники действительно имели в виду.
Недействительной по основаниям притворности может быть признана только такая сделка, которая направлена на достижение других правовых последствий и прикрывает иную волю всех участников сделки. Квалифицирующим признаком притворной сделки является цель ее заключения.
Принимая во внимание, что размещение нестационарных объектов на земельном участке напрямую связано с занятием земельного участка, при этом использование земельного участка никак не связано строительством и размещением зданий, строений и сооружений, заключение договора на установку и эксплуатацию нестационарного объекта, предметом которого является право на установку и эксплуатацию нестационарного объекта, а не передача права временного владения и пользования фактически используемого при этом земельного участка, противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.
На основании части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что орган, принявший Порядок размещения нестационарных объектов, не доказал соответствие оспариваемых положений данного акта федеральным законам, имеющим большую юридическую силу.
Из материалов дела следует, что предприниматель Ц. обращался в администрацию муниципального образования города Братска в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для коммерческих целей, не связанных со строительством, а именно в целях размещения нестационарного объекта для продажи билетов на междугородние автобусные рейсы. При этом заявление предпринимателя рассмотрено в соответствии с Порядком размещения нестационарных объектов, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931, в результате чего принято решение об отказе в размещении киоска.
Указанное свидетельствует, что на момент обращения заявителя в орган местного самоуправления оспариваемые положения Порядка размещения нестационарных объектов применялись администрацией при рассмотрении заявлений о предоставлении в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, именно они послужили правовым основанием для отказа по заявлению предпринимателя Ц.
На основании всего вышеизложенного, исследовав все доказательства по делу в их совокупности и взаимной связи, с учетом доводов и возражений участвующих в деле лиц, арбитражный суд приходит к выводу о несоответствии пунктов 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпунктов 2 и 5 пункта 8.10, пункта 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации.
Совокупность условий, при наличии которых оспариваемые положения Порядка размещения нестационарных объектов могут быть признаны недействующими, имеется, как следствие, заявленные требования подлежат удовлетворению.
Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на дату обращения заявителя в арбитражный суд, при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим размер государственной пошлины для физических лиц составлял 200 рублей.
При подаче апелляционной жалобы и (или) кассационной, надзорной жалобы на решения и (или) постановления арбитражного суда размер государственной пошлины составлял 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера (подпункт 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации).
В силу абзаца 2 части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело. В связи с этим данный вопрос не рассматривался Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа при вынесении постановления от 31.01.2014 по настоящему делу.
Разрешая вопрос о распределении судебных расходов, суд учитывает, что законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а равно освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от возмещения судебных расходов.
В этой связи, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При таких обстоятельствах с администрации в пользу предпринимателя подлежат взысканию судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей, уплаченной заявителем при обращении в арбитражный суд первой инстанции по чеку-ордеру от 26.03.2013 (сертификат чека 37639234) и в суд кассационной инстанции по чеку оплаты наличными от 16.12.2013.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать пункты 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпункты 2 и 5 пункта 8.10, пункт 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 № 2931, недействующими как не соответствующие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации.
Взыскать с администрации муниципального образования города Братска (ОГРН <...>, ИНН <...>) в пользу индивидуального предпринимателя Ц. (ОГРНИП <...>, ИНН <...>) 300 рублей 00 копеек в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за обращение в суд первой инстанции и подачу кассационной жалобы.
Решение суда вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в кассационную инстанцию - Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение месяца со дня его принятия.

Председательствующий
Е.В.ДМИТРИЕНКО

Судьи
В.И.КОЛОСОВ
Л.А.КУКЛИНА


------------------------------------------------------------------